De l’infrastructure à la parcelle : moderniser les pratiques d’irrigation dans l’UE

Tags : irrigation , Europe , PAC
Le 7 juillet 2026 par Maureen Membis, Master à l'Université de Debrecen, Hongrie.

L’Europe consacre des milliards à la modernisation de l’irrigation, mais se retrouve quand même à court d’eau. La technologie du goutte-à-goutte se répand rapidement dans le sud de l’Europe, mais le stress hydrique s’aggrave. Pourquoi ? Parce que les financements sont accordés sans compteurs, sans limites au niveau des bassins hydrographiques et sans contrôle de leur application. Les gains d’efficacité au niveau des exploitations agricoles sont annulés par l’expansion des cultures au niveau des bassins, conformément aux mécanismes proposés par trois réformes spécifiques de la PAC visant à remédier à cette situation.

Résumé

Les investissements substantiels de l’UE dans les infrastructures d’irrigation dans le cadre de la Politique agricole commune (PAC) ne se sont pas traduits par des gains proportionnés en matière de productivité de l’eau au niveau des exploitations agricoles. Malgré les 387 milliards d’euros engagés au titre de la PAC 2021-2027 et des décennies de financement du développement rural consacré à la modernisation de l’irrigation, seules 6 % des terres agricoles de l’UE sont irriguées, alors que ces terres représentent 24 % de l’ensemble des prélèvements d’eau. Cet article soutient que deux mécanismes spécifiques, jusqu’ici peu étudiés, expliquent ce paradoxe d’efficacité : (1) le décalage de gouvernance entre les règles de conditionnalité de la PAC et les comportements réels en matière d’irrigation au niveau des exploitations agricoles, et (2) l’effet de rebond par lequel les améliorations technologiques, en particulier le passage de l’irrigation de surface à l’irrigation goutte-à-goutte dans le sud de l’Europe, augmentent la consommation totale d’eau au lieu de la réduire en permettant l’extension des surfaces cultivées. S'appuyant sur des données provenant d'Espagne, d'Italie et du bassin du Guadalquivir, ainsi que sur les conclusions du rapport spécial n° 20/2021 de la Cour des comptes européenne, cet article formule des recommandations politiques ciblées pour la PAC après 2027.

 

Introduction

L’agriculture irriguée est à la fois le système agricole le plus productif et le plus gourmand en eau d’Europe. Alors que les terres irriguées ne représentent que 6 % des terres agricoles de l’UE, elles sont responsables de 24 % de l’ensemble des prélèvements d’eau sur l’ensemble du bloc, un ratio qui révèle une tension fondamentale entre la productivité agricole et la durabilité des ressources (Cour des comptes européenne, 2021). En Europe du Sud, la situation est encore plus extrême : les pays du MED9¹ représentent 60 % du prélèvement total d’eau à des fins agricoles de l’UE-27, l’irrigation consommant jusqu’à 60 % de la consommation totale d’eau pendant les mois de printemps (AEE, 2025).

La Commission européenne n’est pas restée inactive. La directive-cadre sur l’eau (DCE), en vigueur depuis 2000, exigeait que toutes les masses d’eau de l’UE atteignent un « bon état » d’ici 2015, un objectif désormais repoussé à 2027 pour de nombreux bassins bénéficiant de « dérogations justifiées ». La PAC 2023-2027 a introduit des conditions renforcées, notamment les BCAE 4 (bandes tampons le long des cours d’eau) et BCAE 5 (gestion du travail du sol visant à réduire les pertes de sol et d’eau), et a subordonné leur application au respect des objectifs de la DCE. Le rapport spécial n° 20/2021 de la Cour des comptes européenne, qui fait date, a révélé que les États membres manquent systématiquement de vérifier le respect des conditions environnementales liées au financement de l’irrigation dans le cadre du développement rural, et que huit des onze États membres audités utilisent les fonds de l’UE pour soutenir des cultures à forte consommation d’eau dans des zones déjà classées comme présentant un stress hydrique élevé ou très élevé (CCE, 2021).

Cet article se concentre sur deux mécanismes spécifiques et sous-estimés qui expliquent pourquoi les investissements dans l'irrigation ne génèrent pas les gains d'efficacité escomptés. Le premier est un déficit de gouvernance : les règles de conditionnalité existent sur le papier, mais ne sont pas appliquées au niveau des parcelles où l’eau est effectivement utilisée. Le second est un effet de rebond : la modernisation technologique, en particulier le passage de l’irrigation de surface à l’irrigation goutte à goutte, ne réduit pas nécessairement la consommation totale d’eau, car elle permet aux agriculteurs d’étendre la superficie irriguée ou de se tourner vers des cultures à plus forte valeur ajoutée, mais plus gourmandes en eau. Pris ensemble, ces mécanismes révèlent que le défi de l’irrigation auquel est confrontée l’UE est autant institutionnel que technique.

 

Le paysage de l’irrigation en Europe : ampleur, stress hydrique et disparités structurelles

En 2023, la pénurie d’eau touchait 28 % du territoire de l’UE et 32 % de sa population. Cette situation prévalait tout au long de l’année en Europe du Sud, où environ 30 % de la population vit dans des zones soumises à un stress hydrique permanent et jusqu’à 70 % dans des zones soumises à un stress hydrique estival saisonnier (AEE, 2025). Dans le bassin du Guadalquivir, dans le sud de l’Espagne, l’un des réseaux fluviaux les plus intensivement irrigués d’Europe, l’approvisionnement relatif en eau d’irrigation (une mesure du rapport entre l’eau disponible et l’eau demandée) est passé de 0,70 à 0,56 entre 2000 et 2021, contraignant les agriculteurs à adopter l’irrigation déficitaire comme stratégie de survie plutôt que comme un choix d’efficacité (Tocados-Franco, 2023).

L’UE a consacré des milliards au financement de la modernisation des infrastructures d’irrigation, principalement la conversion de l’irrigation de surface (systèmes de sillons et de bassins) vers des systèmes de goutte-à-goutte et d’arrosage par aspersion sous pression. Rien qu’en Espagne, les données de l’Institut national de la statistique (INE, 2021) montrent qu’environ

3,8 millions d’hectares, soit plus de 23 % des terres agricoles, sont désormais irrigués, l’irrigation goutte-à-goutte couvrant 53 % de cette superficie en 2021. En Italie, 20 % des terres irriguées étaient passées aux systèmes de goutte-à-goutte en 2022 (Irrigation Europe, 2022). Le marché européen de l’irrigation goutte-à-goutte était évalué à 2,5 milliards de dollars en 2023 et devrait atteindre 4,8 milliards de dollars d’ici 2030, avec un taux de croissance annuel composé de 7,1 % (Vynz Research, 2023).

 

Tableau 1. Principaux indicateurs relatifs à l’irrigation et à la pénurie d’eau pour l’UE-27, l’Europe du Sud et l’Espagne. Sources : ECA (2021) ; AEE (2025) ; INE (2021) ; Tocados-Franco (2023).

Indicateur

EU-27

Europe du Sud

(MED9)

Espagne

Part des terres agricoles irriguées

~6% (2016)

Part la plus élevée

~23% (3.8Mha,

2021)

Part du total des prélèvements en eau

24%

60% du total de l’UE-27

 

~70% du total Espagnol

Adoption de l’irrigation goutte-à-goutte

En hausse

Technologie dominante

53% de la superficie irriguée

(2021)

Exposition à la pénurie d’eau (2023)

28% de la superficie Terrestre de l’Union Européenne

Stress permanent 

(30% pop.)

Plus de 70% de stress saisonnier

Approvisionnement relatif en eau d’irrigation

(Guadalquivir)

—

0.56 in 2021

En baisse par rapport à  0.70 (2000)

Ces chiffres témoignent d'un secteur en pleine mutation technologique. La question abordée dans cet article est la suivante : cette transition permet-elle de réaliser des économies d'eau ? Ou bien entraîne-t-elle une redistribution, voire une augmentation, de la demande en eau ?

 

Le déficit de gouvernance : quand les conditions imposées ne s’appliquent pas au niveau des exploitations agricoles

La conclusion fondamentale du rapport spécial n° 20/2021 de la Cour des comptes européenne (CCE) n’est pas que l’UE manque d’instruments pour promouvoir une irrigation durable ; il s’agit plutôt du fait que ces instruments ne parviennent systématiquement pas jusqu’au niveau des exploitations agricoles, là où l’eau est effectivement utilisée. Les auditeurs ont examiné onze États membres et, dans la plupart des cas, n’ont trouvé aucune preuve de contrôles visant à vérifier le respect des exigences environnementales régissant le financement, au titre de l’organisation commune des marchés (OCM), des infrastructures d’irrigation. Aucun des États membres examinés n’a instauré de restrictions au financement dans les zones soumises à un stress hydrique, ni d’exigences imposant aux exploitations agricoles bénéficiant d’un soutien à l’investissement de disposer déjà de systèmes d’irrigation efficaces (Cour des comptes européenne, 2021).

Cette lacune en matière de gouvernance se manifeste à deux niveaux. Au niveau des programmes, les États membres approuvent des projets de modernisation de l’irrigation financés par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) et l’OCM sans exiger la vérification des plans de gestion des bassins hydrographiques prévus par la directive-cadre sur l’eau. Il en résulte, comme l’a documenté la Cour des comptes européenne, que les fonds de l’UE soutiennent des cultures à forte consommation d’eau, telles que le coton, le riz et le maïs, dans des zones déjà classées comme soumises à un stress hydrique élevé selon l’indice Aqueduct du World Resources Institute. Au niveau des parcelles, où l’installation de compteurs d’eau est légalement obligatoire, de nombreuses exploitations ne disposent pas de compteurs en état de marche, ce qui empêche les autorités de vérifier si les limites de prélèvement sont respectées ou si les améliorations en matière d’efficacité financées ont permis de réaliser de réelles économies.

Le projet italien IRRINET-IRRIFRAME, mené en Émilie-Romagne, constitue un exemple rare de gouvernance efficace au niveau des parcelles. Mis en place grâce au soutien de la PAC en matière de développement rural, ce système permet de planifier l’irrigation en temps réel pour plus de 40 000 exploitations agricoles, représentant près de 40 % de la superficie irriguée de la région. Entre 2007 et 2013, le système a permis de réaliser des économies d’eau supérieures à 50 millions de mètres cubes (Commission européenne, 2021). L’enseignement à tirer de l’Émilie-Romagne n’est pas simplement que la technologie fonctionne, mais que la technologie, combinée à l’adoption obligatoire de conseils en temps réel et au respect vérifié des programmes d’irrigation, peut produire des résultats mesurables. C’est précisément ce que le financement générique des infrastructures, dépourvu d’exigences en matière de gouvernance, ne parvient pas à offrir.

La DCE elle-même n’a pas comblé ce déficit de gouvernance. La Commission a reconnu dans sa propre évaluation de la DCE que sa mise en œuvre avait été « considérablement retardée, en grande partie en raison d’un financement insuffisant, d’une mise en œuvre lente et d’une intégration insuffisante des objectifs environnementaux » (Commission européenne, 2010). En 2015, l’état quantitatif d’environ 9 % des masses d’eau souterraines de l’UE était encore jugé « médiocre » (Cour des comptes européenne, 2021). Le Bureau européen de l’environnement a explicitement appelé à l’intégration de la DCE dans la conditionnalité de la PAC, ce qui signifierait que les paiements directs seraient liés au respect de la DCE, plutôt que de rester une obligation juridique parallèle dont l’application dans le domaine agricole est limitée (EEB, 2017).

 

L'effet de rebond : comment les progrès technologiques peuvent accroître la consommation d'eau

L’effet de rebond en matière d’irrigation, parfois appelé « paradoxe de Jevons » appliqué à l’eau, décrit un résultat contre-intuitif : l’amélioration de l’efficacité de l’irrigation au niveau des parcelles ne réduit pas nécessairement la consommation totale d’eau à l’échelle du bassin, car les agriculteurs utilisent l’eau « économisée » pour étendre la superficie irriguée, adopter des cultures plus gourmandes en eau ou irriguer plus fréquemment (Grafton et al., 2018).

 


Crédit photo : Rivulis "La technologie du goutte-à-goutte se répand rapidement dans le sud de l’Europe, mais le stress hydrique s’aggrave"

 

L’expérience de l’Espagne en matière de modernisation de l’irrigation constitue l’étude de cas la mieux documentée de l’Union européenne. Alors que la couverture de l’irrigation goutte-à-goutte passait d’une minorité à une majorité des terres irriguées espagnoles entre 2000 et 2021, des voix au sein de la communauté scientifique espagnole ont de plus en plus mis en garde contre des défaillances systémiques dans la comptabilité de l’eau. Sahuquillo (1999) a notamment souligné que l’irrigation goutte-à-goutte réduit les débits de retour, c’est-à-dire l’eau qui réintègre les aquifères après l’irrigation de surface, dont dépendent les utilisateurs en aval. Les systèmes goutte-à-goutte entraînant une utilisation plus intensive (l’eau est absorbée par la plante au lieu de retourner dans les nappes phréatiques), l’épuisement au niveau du bassin peut s’aggraver même si l’efficacité au niveau des parcelles s’améliore (SciDirect, 2024).

Les données relatives au bassin du Guadalquivir sont révélatrices. Malgré une modernisation à grande échelle des systèmes d’irrigation, le taux d’irrigation relatif du bassin a baissé de près de 20 points de pourcentage entre 2000 et 2021 (passant de 0,70 à 0,56), et l’expansion des cultures pérennes irriguées – oliviers, agrumes et amandiers –, rendue possible par les systèmes de goutte-à-goutte, a accru la demande totale en eau au lieu de la réduire. La zone humide du parc national de Doñana, classée au patrimoine mondial de l’UNESCO, a connu un assèchement avéré, attribuable en partie à un prélèvement agricole excessif rendu possible par l’expansion de l’irrigation dans la zone environnante (Climate Scorecard, 2023).

L’effet de rebond n’est pas inévitable, mais il constitue le scénario par défaut lorsque les investissements dans les technologies d’irrigation ne s’accompagnent pas de limites contraignantes en matière de prélèvement d’eau, contrôlées par des compteurs et appliquées par des structures de gouvernance qui maintiennent la consommation à un niveau constant à l’échelle du bassin. C’est précisément ce que la Cour des comptes européenne (CCE) a constaté comme faisant défaut dans la mise en œuvre par les États membres de l’UE des financements de la PAC en matière d’irrigation.

 

Implications politiques pour la PAC après 2027

L’analyse qui précède suggère que l’approche actuelle de l’UE en matière de financement de la modernisation des systèmes d’irrigation et de la mise à niveau technologique, sans imposer de limites de consommation au niveau des bassins hydrographiques ni de risques de non-conformité au niveau des parcelles, produit l’effet inverse de celui escompté dans les régions soumises à un stress hydrique. 

Trois réformes spécifiques sont proposées dans le cadre des négociations sur la PAC après 2027 :

•    L’installation obligatoire de compteurs d’eau comme condition préalable au financement de l’irrigation au titre de la PAC

La recommandation n° 3 de la Cour des comptes européenne (CCE), issue de son rapport spécial de 2021, invite explicitement la Commission à veiller à ce que les investissements dans l’irrigation financés au titre de la PAC contribuent aux objectifs de la directive-cadre sur l’eau, et à ce que les États membres évaluent l’impact des financements en faveur du développement rural sur l’utilisation de l’eau. Une mesure fiable constitue une condition préalable minimale à toute évaluation de ce type. La PAC post-2027 devrait exiger que toutes les exploitations agricoles bénéficiant d’un soutien à l’investissement pour des infrastructures d’irrigation disposent de compteurs d’eau en état de marche avant tout versement, et que les données annuelles relatives aux prélèvements soient communiquées aux autorités nationales et vérifiées au regard des objectifs des plans de gestion des bassins hydrographiques prévus par la directive-cadre sur l’eau.

Cette exigence permettrait de mettre en place l’infrastructure de données qui rend actuellement impossible la gouvernance de l’irrigation.

•    Les bilans hydriques au niveau des bassins versants comme unité de conditionnalité contraignante

La conditionnalité actuelle de la PAC s’applique au niveau des exploitations agricoles (exigences des BCAE appliquées à chaque exploitation), mais ne prend pas en compte la disponibilité en eau au niveau des bassins versants comme contrainte. Dans les bassins soumis à un stress hydrique, l'unité de référence est le bassin, et non l'exploitation agricole. Les États membres devraient être tenus, dans le cadre de leurs plans stratégiques de la PAC, de désigner les bassins hydrographiques dans lesquels les prélèvements d’eau à des fins agricoles dépassent déjà le rendement durable, et d’introduire des réductions automatiques et conditionnelles pour toutes les exploitations agricoles situées dans ces bassins qui ne peuvent pas démontrer qu’elles respectent les limites de prélèvement spécifiques au bassin. Cela répondrait directement à la constatation de la Cour des comptes européenne selon laquelle huit des onze États membres audités financent sans restriction des cultures à forte consommation d’eau dans des bassins soumis à un stress hydrique élevé.

•    Paiements au titre des programmes écologiques subordonnés à une réduction vérifiée de la consommation d’eau

La PAC 2023-2027 a introduit les programmes écologiques comme un nouvel instrument permettant aux agriculteurs de percevoir des paiements en contrepartie de pratiques environnementales volontaires. Actuellement, les programmes écologiques soutenant la gestion durable de l’eau, tels que le travail réduit du sol, la diversification accrue des cultures et la gestion de l’humidité du sol, sont évalués en fonction de l’adoption des pratiques, et non en fonction des résultats mesurés. Après 2027, les programmes écologiques devraient évoluer vers un modèle axé sur les résultats, dans lequel les paiements liés aux pratiques hydriques seraient liés à des réductions vérifiées de la consommation d’eau, mesurées au niveau de l’exploitation grâce à des compteurs et au niveau du bassin grâce aux systèmes de surveillance de la DCE. Le modèle italien IRRINET-IRRIFRAME, qui relie la programmation de l’irrigation en temps réel à des économies d’eau vérifiées, démontre que cette approche est techniquement réalisable à grande échelle.

 

Conclusion

Le défi de l’UE en matière d’irrigation ne réside pas dans un déficit technologique ; l’irrigation goutte à goutte se développe rapidement dans le sud de l’Europe, soutenue par des milliards d’investissements au titre de la PAC. Il s’agit d’un déficit de gouvernance. Le décalage entre les règles de conditionnalité de la PAC et le respect effectif de ces règles au niveau des parcelles signifie que les fonds destinés à la modernisation de l’irrigation sont systématiquement alloués à des bassins soumis à un stress hydrique, sans limites de prélèvement contraignantes, sans comptage obligatoire et sans évaluation post-investissement. L’effet de rebond signifie que les mises à niveau technologiques, non encadrées par une gouvernance au niveau des bassins, peuvent augmenter plutôt que réduire la consommation totale d’eau.

Alors que l’UE est confrontée à une aggravation de la fréquence et de la gravité des sécheresses, 47 % du territoire européen a enregistré des conditions d’alerte à la sécheresse en 2022 (Centre commun de recherche, 2024). Le coût de la poursuite de cette approche se mesure en termes de perte de zones humides, d’épuisement des aquifères et de privation d’eau pour les communautés rurales.

Les négociations sur la PAC après 2027 offrent une opportunité cruciale. Les connaissances techniques existent. Les instruments politiques existent. Il ne manque plus que la volonté institutionnelle de les appliquer au niveau où l’irrigation a réellement lieu : la parcelle agricole individuelle.

 Maureen Membis est en Master en ingénierie de la gestion environnementale agricole à l'Université de Debrecen an Hongrie.

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